符合“免罚清单”情形是免罚的充分条件还是必要条件？

为推动行政执法部门实施包容审慎监管，支持市场主体持续健康发展，近年来，绝大多数地方或者部门都出台制定了“行政处罚免罚清单”。“清单”大大提高了行政执法的精准度、合法合理性和可操作性，同时也无形之中压缩了行政执法部门的自由裁量权空间，降低了行政执法的风险。然而，在执行落实“清单”过程中，存在一个普遍性的问题，那就是极端、机械、教条式的执行落实“清单”，其中，最有代表性的是把“清单”法律法规化，有两种具体表现：一是符合“免罚清单”中免罚条件的一定必须“免罚”；二是不符合“免罚清单”中免罚条件的一定不能“免罚”。

笔者认为以上类似把符不符合“免罚清单”免罚情形作为是否免罚的充分条件、必要条件过于极端、片面，免罚与否要依法依规，根据具体详细的违法事实，而不是完全、绝对地依赖、局限于“免罚”给出的免罚种类、免罚情形条件。笔者认为，环境执法部门在执行落实“免罚清单”过程中要树立强化以下三种观念意识。

首先，要认清“免罚清单”的性质本质，树立强化“免罚清单”并非法律法规的观念

从法律角度上审视“免罚清单”，它是本行业领域对《行政处罚法》第三十三条等条款的解读或者细化、具体化，其对执法没有刚性硬性约束，仅仅是执法的参考、参照而已，也就是执行、落实与否都不违法，与行政行为的合法性、合理性没有必然联系。

另外，执法过程中，在有关法律文书中要避免杜绝“根据”“依据”某某“免罚清单”等把“免罚清单”当成法律法规的表述，这样无疑会给环境执法造成“瑕疵”甚至是风险，在使用“免罚清单”上建议使用“参照”“参考”等表述。

其次，要树立符合“免罚清单”免罚情形、条件，也可以处罚的观念

当前，一些执法部分存在“符合免罚条件就一定必须不予处罚”的极端认识，比如，有的“免罚清单”规定污染物超标倍数低于0.1倍以下免予处罚，执法人员在接到《检测报告》时，一看超标倍数低于0.1倍，无论是立案、调查取证等都按照“不予处罚”的打算，“办理不予处罚案件”的目标、标准进行。因为作出不予处罚决定后，当事人基本上不会提起复议、诉讼，受此影响，执法人员会无形之中降低调查取证的标准，仅仅过多地收集不予处罚的证据，忽视或者放弃了“处罚证据”的调取。类似免罚先入为主、带着免罚目的去调查的现象，会严重影响调查取证的客观真实性、案件办理的公平公正性。

事实上，这无疑也是将调查取证与违法事实认定二者逻辑顺序颠倒，也就是先有认定处理结论，后围绕这个结论或目标去调查取证，这样获取的所用证据可能都是支持不予处罚的，这无疑是将调查权与处罚权混为一谈，违背查处分离原则。

在该方面，建议环境执法部门在调查上述“符合免罚清单情形”案件时，要做好两手准备，既要做好“处罚”的准备，也要做好“免罚”的准备，全面客观公正地收集、调取“罚”与“不罚”正方两方面的证据。在这里超标倍数低于0.1倍仅仅是认定轻微违法的标准之一而不是决定不予处罚的唯一决定性因素，如果违法当事人多次出现超标排污，或者排污行为已造成严重的污染后果这些情况是否也应该成为处罚与否需要考虑的内容。因此，仅仅把符合“免罚清单”免罚条件作为决定处罚与否的充分条件，过于片面。

最后，确立不符合“免罚清单”条件情形的也可以“免予处罚”的观念

近日，某地政府行政复议办公室对一起因“建设项目未验先投”环境违法行为提起的行政复议案作出行政复议决定，撤销了环境执法部门作出的行政处罚决定。理由是虽然违法行为不完全具备该地方“免罚清单”其中的一项免罚条件、情形。该行政复议办公室认为虽然当事人的违法行为不完全符合“免罚清单”的所有具体条件，但是其认为当事人的违法行为符合《行政处罚法》第三十三条不予处罚的条件，因此，认为应当不予处罚。

笔者对类似“免罚清单外的情形也可以免罚”的做法持赞成态度，这种超越“免罚清单”扩大免罚范围、丰富免罚条件情形的做法，只要依法依规依据事实，“有理有据”、合法合理就应当提倡。

总之，环境执法部门要科学、理性正确认识“免罚清单”的本质以及出台“免罚清单”的目的意义，不能过分地依赖“免罚清单”让其束缚住手脚，不能没有依据地放大其在是否处罚中的作用，要把处罚与否的决定权真正交给法律法规、违法的具体事实证据。