如何做好环境行政处罚的法制审核？

笔者最近对部分基层的行政处罚案卷进行抽查时发现，一些基层生态部门的行政处罚案卷中不管是在《立案审批表》的“法制机构人员意见”一栏，还是《案件处理内部审批表（通用）》的“法制机构人员意见”一栏中签署的意见均为“拟同意，报局领导审批”，甚至单独出具的《法制审查意见书》中也缺失法制审查结论。

何谓“拟同意”？就是打算同意的意思，“拟同意”有同意的倾向，没有真正的同意，需要进一步确认，否则在法律上就不能生效。

对此，笔者认为，以上情况显然都是不符合法制审核的要求。如果法制审核人员没有对案卷进行认真审核，而仅仅是为了签署意见，这种行政处罚案件将会面临败诉的较大风险。

那么，生态环境部门又如何做好行政处罚的法制审核工作呢？

行政处罚法制审核，是指行政执法机关的法制工作机构或案件审查人员对调查人员报送的案件调查综结报告及证据材料对其合法性、合理性进行全面审查核实的内部程序。其目的在于客观审查、内部监督即将报请生态环境主管部门负责人批准实施行政处罚的案件，以保障合法公正实施行政处罚。因此，生态环境法制工作机构或案件审查人员必须对案件调查报告及证据材料进行全面、认真细致的审查复核。

一、哪些处罚情形需要进行法制审核？

2021年新修订的《行政处罚法》第五十八条第一款对需要进行法制审核的行政处罚案件范围作出了详细规定。即有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核：未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。这里将重大、复杂的行政处罚案件纳入法制审核之中，为行政处罚决定的合法性设立了最后一道屏障。

根据以上规定，重大行政处罚决定必须法制审核。

进一步细化法制审核的适用情形

虽然《行政处罚法》第五十八条第一款和生态环境部办公厅《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（环办执法〔2019〕42号，以下简称“三项制度”的实施意见）中列举了行政处罚法制审核的适用范围，但在执行中仍需进一步细化具体适用情形。

因此，笔者建议，根据新修订的《行政处罚法》第五十八条第一款的规定，并结合“三项制度”的实施意见精神，及时修订《环境行政处罚办法》，将重大、复杂的行政处罚法制审核范围进行罗列，以便基层执法及法制审核人员操作，避免出现偏差。

切实做好派出机构办理案件的法制审核

根据国家对生态环境部门垂直管理体制改革的有关精神，县级生态环境部门调整为市级生态环境部门的派出机构，不再是县级人民政府的工作部门，县级生态环境部门不能以自己的名义实施行政处罚。如果将县级办理的所有重大行政处罚案件都送到市局审核，将会导致市局法制审核部门不堪重负，在一定程度上还会影响法制审核的效率和质量，同时不仅给县级生态环境部门增加更多的执法成本，而且还会大大降低办案效率。对此，笔者建议，市级生态环境部门可将一定数额的较大行政处罚案件的法制审核直接由县级生态环境部门有关核人员进行法制审核。这里需要注意的是，根据《行政处罚法》的规定，从2018年1月1日起从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。对于在2018年1月1日以前已经在行政机关从事行政处罚决定法制审时的人员，对这些人员实行“老人老办法”，未取得法律职业资格的，可以继续从事法制审核工作。

对于不具备以上条件的，根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）和“三项制度”的实施意见以及各省的规定，鼓励采取聘用方式，充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用，设区的市生态环境行政机关可以将全本系统内法

律顾问、公职律师承担法制审核工作，切实解决基层法制审核专业人员数量不足、分布不均等问题。

二、法制审核具体审什么？

2021年新修订的《行政处罚法》虽然将法制审核制度单独作为一条进行规定，但并未对法制审核具体审核哪些内容作出规定。根据《环境行政处罚办法》第四十六条规定，案件审查的主要内容包括：（一）本机关是否有管辖权；（二）违法事实是否清楚；（三）证据是否确凿；（四）调查取证是否符合法定程序；（五）是否超过行政处罚追诉时效；（六）适用依据和初步处理意见是否合法、适当。而“三项制度”的实施意见中又进一步明确了审核内容，即审核内容重点包括：执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、法律适用、证据使用、自由裁量权运用等。

在案卷审核过程中，对法制审核机构提出的问题，承办机构应及时进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。需要注意的是，法制审核人员与审核事项有直接利害关系的，应当回避。

三、案件审核方式有哪些？

案件审核是一件十分重要的工作，法制审核人员应当按照《行政处罚法》，《环境行政处罚办法》等法律、法规、规章的规定，依照法定程序核审。

在具体审核中，应当从以下几个方面进行严格把关:

1.从调查取证和内部审批程序的角度，主要审核证据是否有效、程序是否合法。

作为法制审核人员，首先应当认真查看案卷中的各种证据材料，对案卷中所有证据的取得是否有效、程序是否合法进行审核。如《现场检查（勘验）笔录》中的记录与现场照片反映的情况是否吻合、现场照片上的拍摄时间是否在《现场检查（勘验）笔录》中记录的时间之内、是否存在先调查后立案等。对证据上的签名（盖章），包括当事人的签名、证据出具人的签名、办案人员的签名，以及单位相关机构人员的签名进行全面审核。对证据的来源、取证时间和地点等进行程序要件审核。对案卷中的查封（扣押）物品的相关审批手续、文书的送达等，都要按照法律、法规、规章的规定，一一详细核实。如果发现程序要件缺少，不能保证其证明效力的材料，审核人员要做好记录，随即通知办案人员立即采取补救措施。

2.从证据与案件事实是否存在关联的角度，审核事实是否清楚、证据是否确凿。

审核人员对案卷进行全面查看后，首先应当对案件中每一个需要证明的问题做到心中有数，再针对问题审核证据。如当事人的基本情况，有无身份证据证明，如果有并与当事人的陈述相一致，即可认定为有效证据。在违法事实的审核中，违法事实的所有情况都要有证据证明。当事人陈述的事实，除了当事人的陈述外，还应当有其他证据相印证。如果发现可能对案件基本事实产生影响的重要问题，还未调查清楚的，审核人员应当立即告诉办案人员补充调查。审核人员通过对案卷中所有证据材料的审核后，应当对整个案件事实是否清楚、证据是否确凿得出明确结论。

3.从设定处罚目的和适用原则的角度，审核定性是否准确、处罚是否适当。

目前，生态环境保护方面的法律、法规、规章很多，可以选择适用法条的机会也很多。审核人员要从当事人违法的事实、性质、情节以及社会危害程度，根据法律、法规、规章设定行政处罚的目的和适用行政处罚的原则，准确把握相关规定，选择最为贴近的法律、法规、规章相应条款对当事人的违法行为进行定性。对自由裁量权的使用，应当合法合理。在行政处罚尺度上，首要应当考虑的是“过法相当”，即当事人的违法行为造成的危害后果与对其给予的行政处罚需要相适应。确实有从轻或者减轻处罚情节的，要根据法律、法规、规章的规定，从轻或者减轻行政处罚。对于同类型案件的法律适用应当一致，避免出现“畸轻畸重”、“显失公正”的情况发生。

四、案件审查结论有哪些？

法制审核机构经对案件进行审核后，根据不同情况应当提出以下书面意见和建议。

1、对行政执法主体适格、程序合法、案件事实清楚、证据确凿，适用依据正确、

未超过行政处罚追诉时效、执行裁量权基准适当，法律文书制作规范的，提出同意的

意见，并建议报行政机关负责人批准后告知当事人。

2、对定性不准、适用依据错误、裁量基准不当，或者程序有瑕疵的，提出改正

的意见。

3、对办案人员不具备执法资格、事实认定不清、主要证据不足，或者严重违

反法定程序的，提出重新调查或者补充调查的意见。

4、对违法事实不成立或者已超过追诉时效的案件，提出销案的意见。

5、对违法事实轻微并及时纠正，没有造成危害后果的案件，提出不予行政处

罚的意见。